（信息來源：中國網(wǎng)）

  綜合管廊已被國內(nèi)外廣泛認為是解決城市 “ 空中蜘蛛網(wǎng) ” 、 “ 馬路拉鏈 ” 現(xiàn)象的重要方式。相比較于西方發(fā)達國家，我國在2014年才廣泛推廣城市地下綜合廊工程，鼓勵社會資本方以 PPP 模式投資、建設(shè)、運營和管理。

  然而，綜合管廊工程一次性投資大、投資回收期較長，更為重要的是國內(nèi)尚未建立起健全的綜合管廊投資環(huán)境，致使社會資本方參與的積極性不高。實踐中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃滯后、強制入廊無法律依據(jù)、入廊費、日常運維費缺乏收費標準、協(xié)調(diào)難度大、回報機制設(shè)計不合理是城市地下綜合管廊工程 PPP 項目推進的難點所在，本文結(jié)合實踐經(jīng)驗對以上問題進行梳理和剖析，并提出具有建設(shè)性的對策建議，以期有效指導城市地下綜合管廊 PPP 項目的順利實施。

  城市地下綜合管廊 PPP 項目實踐難點及影響分析

  1. 規(guī)劃滯后、 PPP 項目立項困難

  綜合管廊工程作為一項龐大的系統(tǒng)工程，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》國辦發(fā)〔 2015 〕 61 號指出城市地下綜合管廊工程應(yīng) “ 先規(guī)劃、后建設(shè) ” ，倡導規(guī)劃先行的原則。然而由于綜合管廊工程在我國尚處于起步階段，綜合管廊專項規(guī)劃編制人才的缺失及政府方對綜合管廊項目認識的不足，致使很多地方綜合管廊工程項目停滯在項目規(guī)劃環(huán)節(jié)，規(guī)劃滯后導致項目立項困難，進而影響城市地下綜合管廊 PPP 項目的推進。

  2. 強制入廊無法律依據(jù)，影響入廊率

  綜合管廊工程涉及的不同的管線和管道單位，各管線單位的積極配合是實現(xiàn)綜合管廊工程價值目標的重要保障。對于根據(jù)規(guī)劃建設(shè)有綜合管廊的新建小區(qū)和舊城改造區(qū)，政府要求各管線和管道單位強制入廊，是實現(xiàn)綜合管廊價值目標唯一有效舉措，然而，強制入廊在我國尚未有法律依據(jù)，實踐發(fā)現(xiàn)各類管線和管道單位對綜合管廊的態(tài)度及入廊意愿迥異，導致綜合管廊 PPP 項目未來的入廊率無法保障。入廊率從綜合管廊使用量方面直接影響了社會資本方投資城市地下綜合管廊 PPP 項目的積極性。

  3. 收費標準缺乏、影響投資積極性

  國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》（發(fā)改價格 (2015)2754 號）指出綜合管廊工程的各入廊管線單位應(yīng)向管廊建設(shè)運營單位支付管廊有償使用費用，即入廊費和日常運維費。截止目前僅有廈門、合肥等地區(qū)頒布了城市地下綜合管廊使用費和維護費收費標準，然而綜合管廊工程地域性差異較大，且施工環(huán)境、技術(shù)、工藝和設(shè)計標準對綜合管廊建設(shè)成本也具有較大的影響，因此某一地區(qū)的收費標準不具有廣泛的代表性和適用性。入廊費和日常運維費由于缺乏科學的收費標準，從使用費方面影響了社會資本方投資城市地下綜合管廊 PPP 項目的積極性。

  4. 協(xié)調(diào)難度大、影響項目進展

  城市地下綜合管廊 PPP 項目涉及的利益相關(guān)者較多，既包括政府各相關(guān)職能部門、各入廊管線及管道單位、社會資本方、項目公司等，且各利益主體的訴求不同，潛在增加了各利益相關(guān)者之間協(xié)調(diào)的難度，致使城市地下綜合管廊工程 PPP 項目協(xié)調(diào)難度加大，阻礙了城市地下綜合管廊 PPP 項目快速推進，其中政府及項目公司與各管線單位的協(xié)調(diào)問題是影響項目進展的一項重要因素。

  5. 項目投資回報機制設(shè)計不合理，加大政府債務(wù)風險

  雖然我國綜合管廊項目實行有償使用制度，根據(jù)制度要求，綜合管廊 PPP 項目公司可以向綜合管廊各管線及管道單位收取一定的入廊費和日常運維費。但由于收費標準無依據(jù)，實踐發(fā)現(xiàn)多數(shù) PPP 項目公司不愿意承擔入廊費及日常運維費的收費風險，而是將收費風險轉(zhuǎn)嫁于政府，使城市地下綜合管廊 PPP 項目投資回報機制設(shè)計為政府付費類項目，由政府直接向項目公司支付建設(shè)期、運營期投入成本及合理回報，無形中加大了政府的風險。

  加快推進城市地下綜合管廊 PPP 項目的相關(guān)對策建議

  1. 提高認識、引進專業(yè)人才、加強項目規(guī)劃

  城市地下綜合管廊工程作為城市現(xiàn)代化文明程度的重要標志，同時也是提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的有效手段，各級地方政府應(yīng)提高對城市地下綜合管廊工程的認識，通過引進專業(yè)的人才按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》國辦發(fā)〔 2015 〕 61 號、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》的通知、城市總體規(guī)劃編制城市地下綜合管廊工程專項規(guī)劃，做好項目前期立項工作，為城市地下綜合管廊 PPP 項目的順利開展做好前期鋪墊。

  2 ．頒布強制入廊法律法規(guī)，確保入廊率

  為減少城市反復開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，應(yīng)在在符合條件的新建小區(qū)和舊城改造區(qū)廣泛推廣城市地下綜合管廊工程。然而，部分管線和管道所在行業(yè)長期以來處于傳統(tǒng)的壟斷地位，為實現(xiàn)綜合管廊工程價值目標，建議我國從法律角度建立強制入廊制度，強制要求綜合管廊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有管線及管道單位必須將自己所使用的管線及管道進入綜合管廊，提高入廊率，從而提高社會資本方投資、建設(shè)和運營管理城市地下綜合管廊 PPP 項目的積極性。

  3. 加快制定收費標準，提高社會資本方參與的積極性

  由于綜合管廊工程地域性差異較大，且施工環(huán)境、技術(shù)、工藝和設(shè)計標準對綜合管廊建設(shè)成本影響較大，建議各地方因地制宜制定科學的入廊費及日常運維費收費標準、并加強 PPP 項目公司成本檢測、建立靈活的價格調(diào)整機制，提高社會資本方投資參與城市地下綜合管廊 PPP 項目的積極性。

  4. 成立項目協(xié)調(diào)小組、加快項目進展

  城市地下綜合管廊 PPP 項目涉及的利益相關(guān)者較多，為加快項目進展，建議成立由各利益相關(guān)者參與的協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組由政府各職能部門、各管線或管道單位、政府方出資代表組成，統(tǒng)籌負責項目的總體組織和協(xié)調(diào)，解決城市地下綜合管廊 PPP 項目推進中遇到的實際問題。

  5. 合理確定 PPP 項目運作模式及交易結(jié)構(gòu)

  合理的運作模式及科學的交易結(jié)構(gòu)對城市地下綜合管廊工程 PPP 項目成功運作具有重要的影響，城市地下綜合管廊及 PPP 模式在我國仍屬于新生事物，采用 PPP 模式進行城市地下綜合管廊工程的建設(shè)及運營管理，將對很多地方政府提出更高的挑戰(zhàn)。建議地方政府重視對城市地下綜合管廊 PPP 項目運作模式及交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計，明確項目收費主體，科學設(shè)計綜合管廊 PPP 項目投資回報機制。由于綜合管廊 PPP 項目專業(yè)性較強，必要時可以委托專業(yè)的 PPP 咨詢機構(gòu)，讓專業(yè)的力量協(xié)助指導城市地下綜合管廊 PPP 項目的順利實施。

  城市地下綜合管廊工程 PPP 項目在我國尚處于起步階段，推進的過程中不可避免遇到一些障礙因素，各級政府、各管線和管道單位、社會資本方及各相關(guān)人士應(yīng)提高對城市地下綜合管廊工程 PPP 項目在執(zhí)行過程中實踐問題的認識，采取有效的措施（必要時借助專業(yè) PPP 咨詢機構(gòu)的力量）加快推進城市地下綜合管廊 PPP 項目，提高我國城市綜合承載能力。